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市人民检察院党组召开党组（扩大）会，专题研究部署公益诉讼工作。梁铭轩 摄
关于检察机关提起公益诉讼制度出台的背景
2014年10月，党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年5月，中央全面深化改革领导小组审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，决定开展试点工作。2015年7月，十二届全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，在北京、内蒙古、吉林等十三个省、自治区、直辖市开展为期两年的试点工作。
为落实中央的重大部署，最高人民法院先后出台了《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014~2018年）》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》探索建立与检察机关提起公益诉讼相衔接的案件管辖、审理制度。最高人民检察院先后出台了《关于深化检察改革的意见（2013~2017年工作规划）》《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》探索建立检察机关提起公益诉讼制度。
探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是优化司法职权配置、完善民事、行政诉讼制度，推动公益诉讼制度进一步发展的重要举措。与其他诉讼主体相比，检察机关没有自身利益的牵涉，适合代表国家和社会公共利益提起诉讼；拥有法定的调查权，能够很好地解决调查取证和举证困难问题；能够审慎地行使公益诉权，避免对行政秩序造成不应有的冲击；具有专业法律监督队伍，能够高效、准确地启动和进行诉讼，还可以大幅度降低司法成本。
关于检察机关提起公益诉讼制度的主要内容
（一）检察机关提起公益诉讼的范围
检察机关提起公益诉讼主要包括民事公益诉讼、行政公益诉讼以及刑事附带民事公益诉讼等。其中，检察机关提起民事公益诉讼的范围是：破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。检察机关提起行政公益诉讼的范围是：生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域造成国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件。
（二）检察机关提起公益诉讼的程序、方式
根据修改后民事诉讼法和行政诉讼法规定，检察机关提起公益诉讼必须经过诉前程序。即检察机关提起民事公益诉讼之前，应当建议法律规定的机关或者组织提起民事公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼之前，应当督促相关行政机关纠正行政违法行为或依法履职。只有在相关机关或者社会组织没有提起民事公益诉讼，或者相关的行政机关拒不纠正违法行为，又不完全履职的情况下，检察机关才提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼。
（三）检察机关提起公益诉讼的法律后果
人民检察院提起民事公益诉讼，可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。人民检察院提起行政公益诉讼，可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。
人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。
市人民检察院党组成员、副检察长林虹带队赴泌阳县现场解答群众询问，指导公益诉讼宣传工作。梁铭轩 摄
正阳县人民检察院检察长侯亚军带领工作人员对违法排污进行调查取证。梁铭轩 摄
驻马店市人民代表大会常务委员会
关于加强检察机关公益诉讼工作的决定
（2018年10月30日驻马店市第四届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）
为贯彻落实党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，进一步加强检察机关公益诉讼工作，切实维护国家利益和社会公共利益，促进依法行政，根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定，结合我市实际，特作如下决定。
一、高度重视，充分认识检察机关开展公益诉讼工作的重要意义
探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央作出的重大战略决策。习近平总书记在党的十八届四中全会上突出强调，由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。2015年5月，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组第十二次会议时指出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。检察机关提起公益诉讼是代表国家履行法律监督职能，是国家意志的体现，具有法律权威。全市各级国家机关、企业事业单位、人民团体、社会组织和个人都要站在党和国家工作全局、经济社会发展大局的高度，积极支持和配合检察机关开展公益诉讼工作，服务保障驻马店高质量跨越发展。
二、认真履职，切实发挥检察机关维护国家利益和社会公共利益的职能作用
全市检察机关要切实增强使命感和责任感，切实履行法律监督职责，通过公告督促、诉前检察建议、支持起诉、提起公益诉讼等法定方式，依法维护国家利益和社会公共利益。要认真贯彻落实民事诉讼法和行政诉讼法，重点办理生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域案件，努力满足人民群众日益增长的美好生活需要。要依据《中华人民共和国英雄烈士保护法》的规定，通过公益诉讼依法保护英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，引导全社会崇尚英雄、捍卫英雄、关爱英雄。要充实办案力量，强化工作措施，创新工作机制，促进公益诉讼工作与其他检察工作协调发展。要严格遵循司法规律，牢牢把握检察机关提起公益诉讼的基本要求，坚持既保护公益又促进发展，确保法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。
三、注重协作，共同推动形成保护国家利益和社会公共利益的合力
监察机关、检察机关要充分发挥各自职能作用，加强工作衔接，建立案件线索双向移交机制。审判机关要准确把握检察机关作为公益诉讼机关的特殊性，研究解决公益诉讼审判、执行中的具体问题，确保国家利益、社会公共利益和人民群众合法权益得到及时有效保护。行政机关要积极支持和配合检察机关开展公益诉讼工作，正确认识、高度重视公益诉讼诉前程序，对检察机关提出的诉前检察建议要认真自查，对确属违法行使职权或不作为的，应当积极主动依法履行职责。被诉行政机关要认真做好行政公益诉讼的应诉工作，依法自觉履行人民法院生效裁判。检察机关与行政机关要建立日常沟通协调机制，在线索排查、移送和调查取证等方面加强协作配合。新闻媒体应当通过多种形式和渠道，加强对公益诉讼工作的宣传报道，突出宣传典型案例和经验做法，积极营造良好的舆论环境。
四、加强监督，确保检察机关公益诉讼工作在法治轨道上运行
全市两级人民代表大会常务委员会应当加强对同级人民检察院公益诉讼工作的监督，通过听取和审议人民检察院公益诉讼工作报告、开展执法检查、专题询问、视察等方式，监督人民检察院依法开展公益诉讼工作。对人民检察院报告的公益诉讼工作中的重大问题和重要事项，督促有关单位依法处理，推动解决实际问题，支持人民检察院依法开展公益诉讼工作。人民检察院应当自觉接受同级人民代表大会及其常委会的依法监督，自觉接受新闻媒体、社会各界和人民群众的社会监督，推动公益诉讼工作依法、规范、深入开展，确保检察机关公益诉讼工作正确发展方向。
市检察机关五措并举推动公益诉讼工作取得实效
统一思想认识，提升政治站位。我市检察机关高度重视公益诉讼工作，切实提高政治站位，把思想和行动统一到最高人民检察院和省人民检察院的部署要求上来，召开多次工作会议，将公益诉讼工作作为当前重要任务谋划、落实和推进。深刻认识公益诉讼是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持以人民为中心，坚持新发展理念，维护国家利益和社会公共利益的重要制度安排，是深化依法治国实践，建设法治政府、推进依法行政的重要举措，也是坚持人与自然和谐共生，建设美丽中国的内在要求，是检察机关参与美丽中国建设目标的重要手段。
注重交流考察，强化学习培训。市人民检察院组织干警到湖北省咸宁市人民检察院、武汉市江汉区人民检察院和洛阳市人民检察院进行实地考察，学习借鉴外地经验做法。及时购置公益诉讼业务书籍，先后组织5批30多名业务骨干到国家检察官学院、国家检察官学院河南分院、贵州省检察官分院、西南政法大学等地参加公益诉讼业务培训。各基层人民检察院也采取不同形式进行公益诉讼业务知识培训。
深入摸排线索，突出公益核心。全市检察机关切实增强使命感和责任感，切实履行法律监督职责，为努力满足人民群众日益增长的美好生活需要，重点围绕群众关注的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，紧紧围绕公益核心，通过对近年来检察机关办理的涉及国家和社会公共利益的刑事案件进行“回头看”、走访民行检察联络员等途径，深挖公益诉讼案源线索。
上下联动办案，全面履职尽责。市人民检察院成立公益诉讼工作指导小组，负责协调、指导、督办全市公益诉讼案件。对各县区人民检察院办理的已经进入立案程序的案件，采用一体化办案模式，先后召开座谈会、案情分析会40多次，勘查现场8次，安排专人盯案、跟踪进展，帮助分析案情、指导取证，推动基层人民检察院公益诉讼工作顺利推进。
争取支持配合，优化监督环境。2018年9月19日，经驻马店市委常委会研究通过，市委办公室、市政府办公室印发了《关于支持检察机关开展公益诉讼工作的意见》。2018年10月30日，驻马店市第四届人民代表大会常务委员会第十一次会议表决通过了《关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》。多数基层人民检察院提请当地县委、县人大常委会或县人民政府出台了支持公益诉讼工作的文件。同时，市人民检察院重视外部协作配合，邀请20多家市直行政机关参加检察机关公益诉讼巡讲活动。全市检察机关还通过与有关行政执法单位会签文件、召开联席会议、成立联合检查组、开展执法交流等方式，搭建沟通协作平台，建立健全公益诉讼协作配合长效机制。（
检察公益诉讼制度的具体内容
（一）检察公益诉讼制度的种类
1.民事公益诉讼制度——《民事诉讼法》第55条第2款
人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。
2.行政公益诉讼制度——《行政诉讼法》第25条第4款
人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
（二）检察公益诉讼制度的案件范围
1.民事公益诉讼的案件范围：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。
2.行政公益诉讼的案件范围：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件。
（三）检察公益诉讼制度的目的
1.民事公益诉讼制度的目的：维护社会公共利益。
2.行政公益诉讼制度的目的：维护社会公共利益和国家利益。
（四）检察机关提起公益诉讼的身份——是原告还是公诉人？
公益诉讼案件中，检察机关是为了公益而提起诉讼，定位为公益诉讼人更为妥当。
1.称之为公诉人，是人民检察院法律监督职能的具体体现。
2.称之为公诉人，是因为人民检察院没有自己诉的利益。
3.称之为公诉人，是解决不同于私益诉讼原告身份系列程序问题的总开关。比如对“提起公益诉讼，检察机关免缴诉讼费”的合理解释。
（五）公益诉讼案件的被告
1.民事公益诉讼案件的被告：实施损害社会公共利益行为的公民、法人或其他组织。
2.行政公益诉讼案件的被告：违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。
（六）检察公益诉讼的诉前程序
1.民事公益诉讼的前提条件：提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织向人民法院提起民事公益诉讼。
2.行政公益诉讼的前置程序：提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。
（七）检察公益诉讼的诉讼请求
1.经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼，向人民法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉的诉讼请求。
2.行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼，向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。
（八）提起公益诉讼，检察机关免缴诉讼费。
关于支持检察机关开展公益诉讼工作的意见
为认真落实党中央关于检察机关提起公益诉讼制度的决策部署，加强对国家利益和社会公共利益的保护，推动法治驻马店建设，结合我市实际，现就支持检察机关开展公益诉讼工作提出以下意见。
一、深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，切实强化开展公益诉讼工作的政治担当
建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的全面推进依法治国的重大决策部署，是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的内在要求。检察机关开展公益诉讼工作，有利于优化司法资源配置、充分发挥检察机关法律监督职能作用，有利于完善行政诉讼制度、促进法治政府建设，有利于维护宪法法律权威、维护社会公平正义、维护国家利益和社会公共利益。加强和支持检察机关开展公益诉讼工作，既是法治驻马店建设的具体实践，也与驻马店高质量跨越发展的要求高度契合。各县区、各部门要从党和国家事业发展全局的高度，充分认识检察机关提起公益诉讼制度的重要意义，切实把思想和行动统一到中央决策部署上来，积极支持和配合检察机关开展公益诉讼工作。全市检察机关要坚持以人民为中心，紧紧把握公益这个核心，重点办理生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域案件，切实发挥维护国家利益和社会公共利益职能作用，努力满足人民群众日益增长的美好生活需要。
二、主动接受检察监督，支持配合检察机关开展公益诉讼工作
（一）重视诉前检察建议。对检察机关发出的诉前检察建议，行政机关要高度重视并认真自查，确属履职不到位或者不作为的，应当积极采取有效措施进行整改，并在规定期限内书面反馈；因客观原因难以在规定期限内整改完毕的，应当制订具体可行的整改方案，及时向检察机关书面说明情况。
（二）认真做好应诉工作。检察机关依法向人民法院提起诉讼后，被诉行政机关要按照《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》做好应诉工作，不得拒绝或者无正当理由延迟答辩和举证。行政公益诉讼案件开庭，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。人民法院裁判生效后，被诉行政机关应当依法自觉履行。
（三）注重从源头上预防行政不作为、乱作为。行政机关要加强公益诉讼个案剖析和类案研究，重视采纳检察机关意见建议，着力在行政违法行为多发领域和重点环节发现问题，及时堵塞制度漏洞，健全长效工作机制，切实防止行政不作为、乱作为。
（四）加强沟通协调。行政机关与检察机关要建立行政执法信息和检察监督信息资源共享机制，及时互通案件线索移送、违法行政行为整改等相关信息。通过联席会议等形式加强联系沟通，共同研究加强和改进行政公益诉讼工作措施，推动解决重大问题。
三、强化协调配合，努力营造开展公益诉讼工作良好环境
（一）加强党委领导、人大、政协监督。各级党政领导干部要认真贯彻执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，不得插手、干预公益诉讼，同时积极支持检察机关排除、抵制对公益诉讼案件的不当干预。各级党委、人大常委会要定期听取检察机关开展公益诉讼工作情况汇报，适时组织开展执法检查、视察、调研，帮助解决工作中遇到的困难和问题，为检察机关依法履职创造良好环境。人民政协要加强民主监督，推动检察机关开展公益诉讼工作落地见成效。
（二）着力构建检察监督与纪检监察衔接机制。检察机关要加强与纪检监察机关工作衔接，建立案件线索双向移交机制。检察机关办理公益诉讼案件发现的违纪违法线索，要及时移送纪检监察机关；纪检监察机关监督执纪工作中发现的公益诉讼案件线索，要及时移送检察机关。
（三）建立健全公益诉讼审判机制。对于检察机关提起的公益诉讼，人民法院应当依法及时受理、立案、开庭审理，作出公正裁判。人民法院与检察机关要共同研究解决公益诉讼审判、执行中的具体问题，提升司法办案质效。要选择典型案件，加强协作配合，把公益诉讼案件办理当作法治公开课，办理一案教育一片。
（四）提供经费保障。财政部门要将公益诉讼调查取证、鉴定评估等费用纳入本级财政预算，积极探索在本级财政资金账户下设立公益诉讼基金账户，确保依法、规范管理使用专项基金。
（五）加大宣传力度。宣传部门要加大公益诉讼宣传力度，突出宣传典型案例和经验做法，积极营造良好的舆论环境。司法行政部门要把公益诉讼纳入普法宣传，增强全社会公益保护意识。要严肃宣传纪律，杜绝不当炒作，对于人民群众广泛关注、有较大影响的案件，及时发布案件信息，公开办案进展，回应社会关切。